Проблема территориального устройства становится для Грузии все более и более актуальной. Среди достижений демократической системы есть как децентрализованный унитаризм, так и федерализм. Разные страны пользуются разными моделями управления. Два десятка лет тому назад Испания выбрала третью модель — асимметричный регионализм; регионализм этот перманентно углубляется, и сейчас уже многие децентрализованные государства пользуются испанским опытом.
Принятая в 1978 г. конституция Испании (считающейся «страной автономий») запрещает федеральный союз «сообществ», т.е. крупных регионов, и сами испанцы называют свою модель то полуфедерацией, то квазифедерацией, а порой и суперфедерацией. Фактические полномочия некоторых автономий даже больше, чем полномочия субъектов федераций в федеральных государствах. Бывший омбудсмен Испании, народный защитник Совета Европы Альваро Хилль-Роблес считает, что «баски уже забили в ворота Мадрида столько голов, что по сравнению с ними игра «Баварии» — детская забава». В Грузии есть и своя Страна Басков, и Каталония, и Галисия. Поэтому испанский опыт ей пригодится.
При обсуждении проблем административно-территориального устройства часто обращаются к истории. В грузино-абхазском этно-политическом конфликте обе стороны возлагали особую идеологическую нагрузку на фактор исторической справедливости. Грузины подчеркивали, что на территорию Абхазии в течение многих веков распространялась грузинская государственность. Абхазы активизировали те периоды истории, когда абхазские политические единицы были независимы от грузинских центров (раннее средневековье, позднее средневековье; почему-то они мало говорят о позднеантичной эпохе). Справедливость / несправедливость не является параметром истории. История по ту сторону добра и зла, совести она не имеет, и при обсуждении проблем административно-территориального устройства Грузии считать историю чуть ли не главным параметром -в лучшем случае, интеллектуальная ошибка. Можно провести аналогию с Косовом — исторически «Косово поле» для сербов — тоже, что Крцаниси конца XVIII в. для Грузии. Можно увидеть и аналогию с Южной Осетией. Политико-интеллектуальной ошибкой, кроме всего прочего, было упразднение Милошевичем автономии Косова в 1989 году, во время празднования 500-летия «героического» поражения от турок. Такую же бездарность проявил Гамсахурдия, упразднив через год югоосетинскую автономию.
В Грузии немало субэтносов с высокой обшегрузинской национальной идентичностью. К тому же, региональная идентичность не создает каких-либо проблем. В Грузии слаба приверженность к районам. Представитель того или иного уголка Грузии скорее вспомнит свою деревню, нежели существующий с советского периода район.
Административно-территориальные единицы должны образовываться по принципу социально-экономической соразмерности. Сегодня в Грузии рассматриваются, в основном, два подхода к краевому региональному делению. По одной версии, создается 10-12 административных единиц в соответствии с историческими краями, а по второй — 18-20 единиц. Из них большинство регионов будут соразмерными по численности населения и территории. Отдельной административной единицей выделяется Поти — морские врата Грузии (по аналогии с Гамбургом и Бременем). Нормально будут функционировать и несколько специфических горных регионов, как во многих децентрализованных государствах, где созданы фонды социальной солидарности.
В соразмерных с Грузией европейских странах количество административно-территориальных единиц — от 10 до 20. В Португалии все административные единицы называются именами центров регионов. Там, где достаточно силен исторический фактор, регионы носят названия исторических провинций. Такова ситуация как в федеральной Германии, так и в Италии, которая считается унитарным государством. Есть и смешанные варианты, скажем, в Голландии. Грузии, на наш взгляд, больше подходит последний вариант.
В настоящее время в Грузии усиливается региональная номенклатура-институт уполномоченного президента. Региональных представительных органов пока нет, местное самоуправление слабо. Необходима легализация краев (в конституции эта глава опущена). Без представительных органов и других демократических институтов процесс феодального раздробления затянется.
Статус субъекта многосубъектной федерации абхазскую проблему не решит. «Федеральность» грузинских (или, как предпочитают некоторые абхазские авторы — картвельских) исторических регионов (земель) будет искусственной и неадекватной. Асимметричный регионализм способствовал бы превращению пестрой Грузии в плюралистическое общество. И грузино-абхазский диалог, на наш взгляд, имеет шанс выработать единую позицию по созданию общего государства.
31 января ООН приняла очередную резолюцию по с грузино-абхазскому конфликту На сей раз Совет Безопасности обратил особое внимание на вопрос статуса Абхазии. Министерство иностранных дел Грузии заявляет, что ведется работа по созданию такого документа. В последнее время некоторые представители политического спектра и неправительственного сектора сделали смелые заявления.
Чем дальше, тем меньше становятся шансы совместного проживания грузин и абхазов в совместном государстве. За рекой Ингури, фактической границей между Грузией и Абхазией, утверждается независимый от Тбилиси образ жизни и образуется де-факто государственная единица.
В Тбилиси уже заговорили о праве абхазов на создание независимого государства. Другое дело, есть ли у них реальный ресурс обустройства государственной жизни, насколько готовы внутренние и внешние условия для реализации этого права.
Государственная целостность Грузии защищена документами, принятыми ООН и ОБСЕ. Однако на последней стадии завершения холодной войны, в процессе распада СССР и, особенно, Югославии, стало ясно, что нормы международного права отстали от жизни, и реально территориальную целостность Грузии сегодня больше защищает политическая конъюнктура, чем документы или нормы.
Решение абхазской проблемы путем военных операций более иллюзорно, нежели мирное урегулирование вопроса. Даже в случае применения одной из модификаций балканских вариантов, абхазское сопротивление преодолено не будет. У предельно коррумпированной, голодной и обнищавшей Грузии нет на это сил. Положение будет стабильным только в том случае, если большинство абхазов сами захотят жить в единой Грузии.
Пока реально существует поддержка Запада, грузины не должны бояться установления горизонтальных отношений между Тбилиси и Сухуми. Возможно, еще есть шанс создания двухсубъектного, равноправного, общего и единого государства грузин и абхазов.
Тысячу лет тому назад Грузия образовалась как царство абхазов и грузин. Несмотря на культурно-политический приоритет грузин, это была модель сосуществования двух этносов в едином государстве. Грузия состоится как современное плюралистическое государство, если удастся защитить суверенные права этих двух народов.
Перед грузинами стоит сложная задача: они должны убедить абхазов в том, что, в отличие от неспокойного Северного Кавказа, жизнь в едином, демократическом грузинском государстве будет для них привлекательной и безопасной. От Грузии, как от субъекта международного права и страны с большим демократическим ресурсом, требуется быть инициативной, быть более уступчивой, дабы не ассоциироваться в сознании абхазов с образом врага.
Тбилиси должен отказаться от требования восстановления довоенной демографической ситуации семилетней давности; абхазы не могут согласиться с тем, чтобы грузин в Абхазии снова было в два с половиной раза больше них. Такое соотношение — результат начатой Лаврентием Берия грузинской советской демографической экспансии. Полномасштабному урегулированию проблемы в значительной мере способствовала бы финансовая помочь международных организаций, направленная на адаптацию части изгнанных из Абхазии грузин в других регионах страны. Большая же их часть почувствовала бы себя в безопасности на территории абхазского субъекта в общем государстве.
Основной проблемой на этом пути является минимизация российского фактора. Активность евроатлантических структур нужна не для запугивания абхазов, а для их защиты, успокоения и помощи, для сохранения этнокультурной самобытности абхазов.
Перебравшиеся в Тбилиси грузинские псевдореваншистские структуры Абхазии, которые называют Верховным Советом и правительством Абхазии, явно мешают упорядочению грузино-абхазских отношений. Участниками конфликта являются Тбилиси и Сухуми, а не грузинская и абхазская номенклатуры Абхазии. Справедливого и стабильного урегулирования проблемы не сможет достичь и соглашение действующих режимов противостоящих сторон — смена политических кланов в Тбилиси и Сухуми сметет временные соглашения; поэтому должна быть разработана перспективная модель сосуществования грузинского и абхазского народов.
Абхазия уже не вмещается в рамки асимметричного регионализма. Грузии придется применить испанский опыт к Южной Осетии, Аджарии и другим регионам. А реальное единство общего грузинско-абхазского государства будет зависеть от того, сможет ли его население пройти путь от протообщества к гражданскому обществу.
МЫ считаем, что формой общего государства могло бы стать Объединенное Государство Грузия, членами-субъектами которого были бы Республика Грузия и Республика Абхазия. У каждой из них был бы свой однопалатный парламент, при этом обе республики избирали бы депутатов и в парламент Объединенного Государства. Республика Грузия будет устроена по принципу асимметричного регионализма. Из квоты Республики Грузия, которая будет составлять, скажем, две трети от численности парламента (сената) общего государства, ее составные части (автономии) — Южная Осетия, Аджария, Имерети, Кахети и т. д. — изберут сенаторов, также по определенным квотам. Республика Абхазия тоже изберет в соответствии со своей квотой сенаторов в парламент общего государства. Президент Объединенного Государства (желательно — президент парламентской республики с представительскими функциями) представит сенату кандидатуру премьер-министра. Он же после консультаций с парламентами республик Грузия и Абхазия представит сенату на утверждение (или для получения предварительного согласия) состав кабинета министров.
Тбилиси и Сухуми разработают конституцию Объединенного Государства. Республика Грузия по сошасованию со своими автономными частями, с одной стороны, и Республика Абхазия — с другой, заложат в границах бывшей Грузинской ССР основу общего государства без права субъектов на сецессию.
Парламент Абхазии может быть укомплектован по принципу равного представительства от районов Республики Абхазия. Такой подход вполне демократичен и, к тому же, уменьшает взаимные опасения (и стереотипы) по поводу демографической угрозы. Параллельно, местное самоуправление должно получить достаточно высокие полномочия для поддержания баланса интересов живущих в Абхазии этнических групп.
Первое лицо руководства Республики Абхазия должно владеть абхазским языком. На наш взгляд, было бы лучше, если бы оно избиралось парламентом Республики Абхазия.
Желательно, чтобы Президент Объединенного Государства Грузия избирался сенатом при участии парламентариев обоих членов-субъектов и членов представительских органов регионов Республики Грузия.
Возможность сотрудничества депутатов от Республики Абхазия с представителями отдельных регионов Республики Грузия будет способствовать интеграции обоих членов-субъектов в общее государство.
Так же, как у Страны Басков и Наварры, у Республики Абхазия может быть право на сбор налогов под юрисдикцией общего государства. В Объединенном Государстве Грузия осуществить это будет проще, так как право на взимание налогов будет у обоих членов-субъектов. В Испании это право не предоставлено Каталонии. Но зато у нее, как и у Страны Басков, есть своя полиция. Такое право, включая право иметь внутренние войска, может быть у обоих членов в Объединенном Государстве.
Мы не будем продолжать разговор о технологиях поддержания баланса интересов обоих членов в общем государстве. В случае желания совместного проживания, можно найти форму, как жить достойно. Административно-территориальной реформой, широкими асимметричными полномочиями регионов, созданием сильного самоуправления Грузия должна показать Абхазии, что она населена нацией, способной на государственность. Если это не удастся, если Грузия в ближайшие годы будет оставаться фрагментарным псевдогосударством, погрязшим в болоте коррупции, то пострадают не только грузинские демократические институты и грузины с плюралистическим мышлением. Если Грузия окажется ареной разборок политико-мафиозных кланов, то в сфере их противостояния, перемежающегося антигосударственными по своей сути сделками, окажется и абхазская проблема. В ходе каждой предвыборно-политической баталии возникнет опасность не только угрозы «военных» операций в Абхазии, но и их осуществления, и даже не с целью победоносного завершения войны — кровавые походы могут стать дикой и спекулятивной формой борьбы за власть.
Перед грузинами не стоит вопрос выживания; перед грузинами стоит проблема создания гражданского общества и демократического государства. Успех грузин дает шанс на успех и абхазам. Поражение грузинской государственности опасно и для абхазов. Для меня «мы» — это нормальные грузины и нормальные абхазы. Такова моя идентичность. Грузия и Абхазия — это две взаимосвязанные единицы, общность которых создает для меня Родину.
В грузинской политике я отношу себя к направлению Зураба Чавчавадзе. Пока оно, в основном, терпело неудачи. В 1989 г. — незадолго до своей гибели — на встрече с абхазами в Сухуми он произнес фразу, которая стала моей политической формулой. Я хочу здесь напомнить эти слова моего друга: «Не существует грузинской проблемы, которая была бы антиабхазской по своей сути; нет абхазской проблемы, которая непременно была бы антигрузинской».
Меня не покидает надежда, что через несколько лет абхаз, имеюший моральное (и политическое) право говорить от имени абхазов, скажет: «Прощаем и просим прощения». Среди грузин уже появились люди, которые просят прощения у абхазов, несмотря на то, что лично вроде бы невиновны. Мы просим прошения за тех грузин, кто ввел войска от нашего имени. Мы просим прощение за нашу трагическую ошибку, за то, что не смогли в свое время в полной мере осмыслить всю глубину проблемы. Мы чувствуем ответственность и перед изгнанниками, но это не только наша ответственность.
Манана Гургулия — В начале вашего выступления вы рассмотрели асимметричный федерализм как возможную модель для решения проблемы Абхазии. В конце вы уже сказали, что это та модель, которую можно использовать для других регионов, а для Абхазии нужно искать что-то другое?
Давид Бердзенишвили — Я уточню. Во-первых, я предпочитаю термин асимметричный регионализм. Асимметричный регионализм собственно Грузии. Но асимметричный регионализм грузинской республики способствовал бы сближению грузин и абхазов, как двух субъектов общего государства. Т.е. я вижу так, грузинская республика и абхазская республика создают общее государство. Грузинская республика сама устроена по модели асимметричного регионализма.
АрдаИнал-ипа — Первый вопрос: почему «псевдо…»? Второй вопрос — об опыте Испании. В той же Каталонии достаточно напряженные отношения между каталонцами и испанцами. Очень много агрессивности, государство не рассыпается, но не хотелось бы таких взаимоотношений.
Давид Бердзенишвили — Что касается, почему «псевдо». Потому что у Тамаза Надарейшвили и его группы, которая называется верховным советом Абхазии и правительством Абхазии в изгнании, у них просто нет той опоры, чтобы их считать серьезной реваншистской силой, с одной стороны. С другой стороны, я не уверен, что они очень бы хотели способствовать решению этой проблемы, потому что для них это пища, как политическая, так и финансовая. Они живут в Тбилиси в качестве формальных представителей беженцев, перемещенных лиц, и это дает им повод выступать. В Грузии существует министерство приватизации Абхазии, нотариусы Абхазии. Они зарабатывают деньги, и эти деньги наверно делят с теми, которые дали им возможность работать.
Что касается испанской модели. Я был бы рад — и до войны наш подход в основном и был таким — чтобы из бывшей Грузинской ССР сделать такое государство, в которое, по аналогии с Испанией, входили бы и Абхазия и Аджария и другие регионы Грузии. Полномочия у Каталонии, особенно у басков, на самом деле очень высокие. больше чем у субъектов федерации во многих странах. Но мне кажется, что после войны, после той ситуации, которая сложилась сейчас, просто бесполезно говорить о вхождении Абхазии в состав Грузии, где грузинский центр хотя бы формально передавал какие-нибудь полномочия региону. Например, Страна Басков или Каталония. Я был в прошлом году в Галисии. Там тоже автономный регион Может быть, не совсем теплый, на бытовом, или на каком-нибудь другом уровне — в Галисии я обнаружил какие-то параметры даже этнократии. Но это все же преуспевающая модель. Это модель, которая работает. Создаются новые проблемы, и эти проблемы решаются. Я был бы в восторге, если из той территории, которая называлась Грузинской ССР, лет через 10-15 получится такая, похожая на Испанию, страна с теми проблемами, которые есть у них. Тем не менее, у них есть все… по опросам общественного мнения, по тому, как они голосуют, как входят в Каталонскую партию, правительство. Они входят в любое правительство, социал-демократическое или народное Так что, большая часть населения, как в стране Басков, так и в Каталонии, не говоря о Галисии, поддерживает ту ситуацию, в которой они находятся. Т.е. единство Испании.
Миша Мирзиашвили — У меня вопрос по возвращению беженцев.
Давид Бердзенишвили — Я уточняю. Я кажется, говорил, что абхазы не могут примириться с тем, чтобы ситуация была та же самая — т.е. 2,5 к одному Когда речь идет о свободе выбора, свободе выбора для перемещенных лиц, никто не может, на мой взгляд, запретить им вернуться в Абхазию. Но с другой стороны, это выбор. Они возвращаются — какая-то часть. Другая часть, если эта часть видит для себя возможность оставаться в других регионах Грузии -это тоже выбор. Мы же знаем, какая там ситуация. Я помню, мы с Гией были, Паата тоже был на той встрече. Там кто-то встал и сказал, что, не дай бог, беженцы узнают, что кто-то в Грузии говорит, что можно будет остаться на территории собственно Грузии. Они и так не хотят вернуться. Если они это узнают, то фактически это означает — для многих, по крайней мере, среди них — что беженцы -тот арсенал, которым они пользуются. Может, они считают, что они такие патриоты. Я не хочу давать нравственную оценку Но так выходит.
Геворк Тер-Габриелян — Ваше мнение о роли международных организаций.
Давид Бердзенишвили — Конечно, если нам грозит жить в совместном, общем, едином или в каком-нибудь государстве, тогда значительная часть, наверно, туда вернется. Но нужны другие механизмы, чтобы само наличие там 100-тысячного, может, 150-тысячного грузинского населения не создавало определенных проблем для совместного проживания с абхазами. Это уже дело техники, технологии, как защитить и в парламенте, и в правительстве, и в органах местного самоуправления интересы, как грузин, так и абхазов. Для многих грузин в Гальском районе, в других селах. Мне кажется, для Абхазии важнейшим является фактор усиления местного самоуправления, чтобы это компенсировало определенную нехватку на уровне властных структур Абхазской Республики. Мне кажется, что абхазский народ имеет право на создание своего независимого государства. Это мое убеждение. Я знаю, что многие мои же друзья со мной не согласны. Мне кажется, что этот путь не приведет к мирному урегулированию проблемы, по крайней мере, когда я говорю о праве абхазского народа на самоопределение в таком понимании, на создание государства и признание этого государства. Тогда ,мы переходим уже в другое пространство. Тогда эта территория не будет от Псоу до Ингури. Это другой подход потому, что есть Гальский район, есть много беженцев. Это усугубляет проблему. На мой взгляд, если грузинам и абхазам никак не удается жить вместе, тогда, как это делается на Балканах, в Палестине — это принято, независимость за счет какой-то части территории. Я думаю, что это не лучший выход, но это вам решать: быть в составе единого, общего государства или отказаться от этого общего государства, но тогда это означает, что придется отказаться от какой-то части территории. Просто по-другому мирно эти процессы не решаются. У меня готовых рецептов, к сожалению, нет, Я постарался предложить один из вариантов как нам быть. Если нам удастся создать новое государство, тогда будем жить вместе, если не удастся, мне кажется, что грузино-абхазский конфликт пойдет по кипрскому сценарию. Я, Паата Закареишвили и Ивлиан Хаиндрава опубликовали в грузинской прессе большую статью о нашей позиции и там тоже много пишем об этом.